توزيع السلطات بين الحكومة الاتحادية والحكومات المحلية في إطار اللامركزية والإدارية ( طبقاً للدستور العراقي )

علي محسن إسماعيل العلاق

الأمين العام لمجلس الوزراء

19/2/2012

مقدمة :

بعد الدكتاتورية تمكن العراق من تحقيق الديمقراطية في الحكم والسياسة من خلال الاستفتاء على الدستور وإقراره , وتعزيز اللامركزية في الحكم والإدارة من خلال مبدأ الفصل بين السلطات .

وقد ثبت الدستور جملة من المبادئ الأساسية في هذا السياق لتمكين المواطن في أخذ دورة في البناء والأعمار وتحقيق متطلبات التحول نحو الديمقراطية واللامركزية من خلال ما جاء به الدستور من توزيع للسلطات والصلاحيات  وتحديدها في المستويات الاتحادية والمحلية (أقاليم ومحافظات) بما يحقق ركناً أساساً من أركان النظام الديمقراطي الذي يقوم على أساس المشاركة والمساءلة والشفافية من خلال مستويات الحكم , ولا يتحقق ذلك الإ بتوزيع السلطات والمسؤوليات من خلال المستويات التي تجعل المواطن في نهاية الأمر مشاركاً (بممثليه) في صنع الخطط والبرامج والقرارات ومراقباً لتنفيذها .

وهذا يعني بأن مفهوم اللامركزية لا يمتلك قيمة سياسية او إدارية فقط , بل له بعد مدني أيضاً من خلال زيادة اهتمام المواطنين بالشؤون العامة وجعلهم قريبين من أخذي القرار ويعملون سوية على إسناد العمل الحكومي ما يؤدي الى :

• ضمان مشاركة المواطنين في أخذ القرارات .
• الإفادة المباشرة للمواطنين عند تحسين أداء الإدارات المحلية في المحافظات وتشكيلات الوزارات المختلفة تحسيناً فاعلاً .
• خفض العبء الإداري الكبير عن الحكومة المركزية .
• ممارسة دور المراقبة والمساءلة .
• وهذا الأمر يقتضي من السلطات الثلاث التنسيق والتعاون في إقرار اللامركزية في المجالات الآتية :
• إقامة أسس الحكم الرشيد بالمشاركة والمساءلة والمحاسبة .
• المشاركة في رسم السياسات العامة للدولة وتحمل المسؤولية ما يقع عليها من تنفيذ .
• ترسيخ الثقافة المدنية .
• توزيع السلطات وأخذ القرارات طبقاً للأدوار والمهمات التي حددها الدستور.

أن الظروف الامنية والسياسية التي أعقبت عام 2003 أثرت أثراً كبيراً في التقدم باتجاه تحقيق اللامركزية وتطبيق ما ورد في الدستور العراقي من توزيع السلطات والمسؤوليات , لكننا نجد اليوم من الضرورة جداً أن تؤخذ الخطوات اللازمة للتحول الى اللامركزية الإدارية التي تمثل في جوهرها تقاسم السلطات بين الحكومة الاتحادية والحكومات المحلية . أن عملية التحول تحتاج الى خطة وتوقيتات ينبغي تنفيذها بجدية .

أن أساس ذلك التحول وقاعدته هو الدستور , ومنه واستناداً إليه نتقدم بهذه الدراسة التي تتركز في تحديد ملامح التحول وتوزيع السلطات .

(وقل اعملوا فسيرى الله عملكم ورسوله والمؤمنون)

صدق الله العظيم

المبحث الاول : النظم الاتحادية

أولاً: مواصفات النظم الاتحادية (الفدرالية)

1. النظام الاتحادي : نظام سياسي يكون فيه تقاسم للسلطة . ويتكون من مستويين :

أولاً : حكومة مركزية أو اتحادية .

ثانياً : حكومة الوحدات (كمحافظات او أقاليم أو ولايات .. الخ) .

1. وعلى سبيل المثال فبالإضافة الى الحكومة الاتحادية : تتكون كندا من مقاطعات وسويسرا الى كانتونات  , والمانيا من مقاطعات , والولايات المتحدة الأمريكية من ولايات , ويوغسلافيا تحتوي على جمهوريات . واسبانيا تتألف من أقاليم حكم ذاتي .
2.  تتسلم المستويات كافة تخصيصاً متفقاً من المصادر المالية .
3. يتمتع كل مستوى من المستويات بالصلاحيات الدستورية الخاصة به ( وليس الحكومة الاتحادية فقط , بل المستويات الحكومية الثانية , والثالثة , والرابعة , المعترف بها دستورياً) .
4. لاتتبع الحكومة الاتحادية الحكومات اللاحقة لها دستورياً وكذلك العكس , بل أن المبدأ الأساس أن تكون مختلفة وليست تابعة ( حيث ينتخب الشعب كل مستوى من مستويات الحكومة ) .
5. تمثيل واضح لآراء الأقاليم والمستويات الأخرى (خاصة الثانية) .
6. وجود آليات قضائية (محاكم او دور أستفتاء) لحل النزاعات بين مستويات الحكومة .
7. إجراءات ومؤسسات مصممة لتسهيل التعاون والتنسيق بين مستويات الحكومة في المجالات المشتركة , التي يكون فيها تداخل المسؤليات (ضروري جداً) وتكون مسؤولة عن إدارة التعاون والاتصالات بين كل المستويات الحكومية , سياسياً وإدارياً وهذا يأخذ أشكالاً مختلفة , فعلى سبيل المثال .

ـــ في استراليا : ــ

تمثيل جميع الولايات على قدم المساواة بالتمثيل في مجلس الشيوخ (12 عضواً لكل منها) , وخمسة نواب حداً أدنى لكل ولاية في مجلس النواب (دستورياً) و ووزيراً واحداً على الأقل من كل ولاية ممثلاً في مجلس الوزراء (تنظيمي غير منصوص عليه في الدستور) .

ـــ في الهند : ــ

تشكيل هيأة قانونية وظيفتها البت في العلاقات بين مستويات الحكومة , تسمى بــ " المجلس المشترك بين الولايات" .

ـــ في ماليزيا : ــ

المجلس الأعلى للبرلمان هو مجلس الشيوخ لتمثيل الولايات , وليكون ضمانة بحق انتهاك الاتحاد لحقوق الولايات , ويتكون من (61) عضواً ينتخب (2) من كل ولاية و(22) عضواً يعينهم العاهل الدستوري بناءاً على مشورة رئيس الوزراء .

ـــ في كندا : ــ

وحدات وهياكل تنظيمية منها : ـ

• مؤتمر الوزراء الأول : يتكون من رئيس وزراء الحكومة الاتحادية ورؤساء الوزراء جميعهم القادمين من المقاطعات والأقاليم جميعها , الذين يجتمعون مرتين في السنة .
• لجان تنسيقية اتحادية وإقليمية تتعامل مع قضايا متنوعة كالرعاية الصحية , والتعليم , والبيئة , والعدالة , ويحضر هذا الاجتماع الوزراء ذوو الصلة جميعهم , ووكلاء الوزراء وممثلون عن الوحدات الاتحادية والإقليمية .

ثانياً : اتجاهات توزيع السلطات في النظم الاتحادية ــ

1. حق الممارسات الشائعة :

تحديد قائمة حصرية لسلطات الحكومة الاتحادية , وترك السلطات المتبقية الى السلطات المحلية (باكستان نموذجاً) .

1. تحديد قائمة بالصلاحيات (السلطات المتعلقة بالحكومة الاتحادية والمحلية ,  على الترتيب , مع إضافة بعض الجمل "الشروط" , كالتوافق مع الحكومة الاتحادية ــ "كندا , بلجيكا") .
2. وضع قائمتين فقط , لبيان السلطات الاتحادية والسلطات المتزامنة (المشتركة) , والسلطات المتبقية جميعها تترك الى الولايات (مثال ذلك : الولايات المتحدة الأمريكية , وسويسرا , والمانيا) , وكما هو موضع في أدناه :

  نماذج لتوزيع الاختصاصات لدول ذات نظم اتحادية

(كندا ــ استراليا ــ الهند ـــ ماليزيا)

جدول رقم (1)

جدول رقم (2) : تتمة .

مما سبق يتضح ما يأتي :

1. تشترك الانظمة الاتحادية في تحديد اختصاص الحكومة في مجالات العملة , والدفاع , والخارجية , والتجارة , والاتصالات .
2. اشتراك أغلب الأنظمة الاتحادية في العديد من الاختصاصات , كونها ذات طابع مشترك بين الحكومة الاتحادية والحكومات المحلية مثل قطاعات الزراعة , والمعادن , والشرطة , والجمارك , والضرائب , والموارد المائية , والمحاكم .
3. أن بعض الاختصاصات تكون ذات طابع اتحادي أو طابع محلي                ولكن في بعض الدول تجعلها مشتركة بين الحكومة الاتحادية والمحلية ,                    او تمنحها صلاحيات محددة , مثل : البنى التحتية , والتعليم , والصحة , والتجارة .
4. توزيع الصلاحيات في العراق طبقاً للدستور : حدد الدستور العراقي بعض الصلاحيات , كصلاحيات حصرية للحكومة الاتحادية                  (المادة 110) , والتي تتضمن :

• رسم السياسية الخارجية والتفاوض بشأن المعاهدات الدولية .
• وضع سياسات الأمن الوطني وتنفيذها .
• تنظيم السياسات التجارية ورسم السياسة المالية والجمركية وإصدار العملة .
• تخطيط السياسات المتعلقة بمصادر المياه من خارج العراق .
• تنظيم الاتصالات السلكية واللاسلكية والبريد .
• وضع مشروع الموازنة العامة والاستثمارية .

وحدد الدستور السلطات المشتركة , وهي : ــ

• إدارة النفط والغاز .
• توزيع عائدات النفط والغاز .

وبين الدستور أن السلطات المتبقية جميعها تترك الى الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة بإقليم .

وحدد للحكومة الاتحادية في (المادة 14) دور رسم السياسات (فقط) في المجالات الآتية :

• رسم السياسة البيئية .
• رسم سياسات التنمية والتخطيط العام .
• رسم السياسة الصحية العامة بالتعاون مع الأقاليم  والمحافظات .
• رسم السياسة التعليمية والتربوية بالتشاور مع الأقاليم والمحافظات .
• رسم سياسة الموارد المائية الداخلية وتنظيمها بما يضمن توزيعها توزيعاً عادلاً وينظم ذلك بقانون .
• إدارة الكمارك بالتنسيق بين حكومات الإقليم والمحافظات .

المبحث الثاني

اللامركزية في العراق

أولاً : الواقع التطبيقي لــ اللامركزية في العراق ــ

1. يمكن القول بأنه لم يتحقق شيء مهم بعد اللامركزية في إطار توزيع السلطات , التي هي أساسات تطبيق اللامركزية وجوهرها وعلاماتها ومظاهرها , حيث أن معظم السلطات التي أوكلها الدستور الى الحكومات المحلية , لم تتحول الى المحافظات بعد ما زالت الحكومة الاتحادية تمارس اختصاصات السلطات الاتحادية والمحلية , إضافة الى أن السلطات المشتركة التي حددها الدستور لم تتحق أيضاً .
2. أن تخويل بعض الوزارات بعض صلاحيات والتي تنحصر انحصاراً رئيساً في تنفيذ بعض المشروعات أو الصلاحيات الإدارية أو المالية ,   لا يُعد تحولاً حقيقة الى اللامركزية , وربما يساعد في تنمية القدرات في المحافظات , لكن ما يجري تحويله هو في الغالب من اختصاصات السلطات المحلية أصلاً , كما أن تخطيط تلك المشروعات وتحديدها يأتي من الوزارات الاتحادية , ويكون دور المحافظة هو التنفيذ فقط .
3. ما تزال القوانين والأنظمة والتعليمات الموروثة تحكم العلاقات والتحويلات المالية والتصرفات المالية والإدارية والتعاقدية , التي تتقاطع في الغالب مع طبيعة النظام اللامركزي وأهدافه ومتطلباته في إدارة الشؤون المحلية وتسييرها , وتبقي دورة التنفيذ طويلة ومعقدة ومعرقلة , فضلاً عن تضاربها مع مبادئ اللامركزية وفصل السلطات والوظائف .
4. لم يحصل تغيير في قوانين الوزارات الاتحادية بما ينسجم مع تغير مهماتها وأدوارها ومن ثم تشكيلاتها وهيكلتها , ومع عدم التغيير بقيت الوزارات تمارس نفس وظائفهم وصلاحياتها الموروثة , بل حتى القوانين الجديدة لبعض الوزارات لم تراع طبيعة

النظام الجديد وفلسفته وما احتواه الدستور من توزيع للسلطات والمسؤوليات في المستويات المركزية والمحلية .

1. لم يتحقق وضع أنظمة وآليات لتنظيم العلاقات الاتحادية ــ المحلية , وكذلك الانتقال التدريجي الى اللامركزية وتحديد مراحله وخطواته , بل يلاحظ في بعض الوزارات عدم وجود الإرادة والقناعة في عملية التحول والإصرار على قناعاتها في الاحتفاظ بمركزيتها وأدوارها غير المنسقة مع الدستور والنظام الجديد للدولة .
2. لم يرق مستوى الهيأة التنسيقية للمحافظات غير المنتظمة بإقليم الى دور تنظيم عملية الانتقال الى اللامركزية وإدارتها , والسير به على وفق خطة ستراتيجية وبرنامج عمل محدد , وأن اجتماعات الهيأة في الغالب تكون لإدارة الأزمات والمشكلات بين الوزارات والحكومات المحلية بدلاً من إعادة تنظيم تلك العلاقة على أساس توزيع المسؤوليات والصلاحيات التي تمنع حدوث تلك الأزمات والاختلالات .  

ثانياً : التوصيات

1. تحديد السلطات والاختصاصات وفصلها فصلاً واضحاً , وتعريف ما هو مركزي وما هو لامركزي , ووضع برنامج زمني لانتقال الإدارات والصلاحيات للمجالات التي تمثل اختصاصاً محلياً وفقاً للدستور , وتشكيل وحدات مشتركة مسؤولة عن مراقبة ترتيبات الانتقال (وحدات فك الارتباط) , وكذا الحال بالنسبة للمجالات التي يكون دور الحكومة الاتحادية فيها هو رسم السياسات فقط .
2.  تعديل القوانين والأنظمة والتعليمات كافة , التي تتقاطع مع عملية الانتقال الى اللامركزية , او التي لاتنسجم مع متطلبات الإدارة والتنفيذ في المحافظات .
3.  تعديل قوانين الوزارات ذات العلاقة وتوحيدها بما يحدد حصر دورها في التخطيط والتنسيق والمتابعة والقيام بالمشروعات الستراتيجية التي تتعدى حدود المحافظة الواحدة , وفيما عدا ذلك تكون المحافظات هي المسؤولة والمختصة في إدارة المشروعات والخدمات وتنفيذها .
4. لقد أعطى الدستور الحكومات المحلية حق تحقيق إيرادات محلية من الرسوم والأجور وغيرها , وبما لا يتقاطع مع الدستور , وهذه مسألة مهمة في تمكين الإدارات المحلية من إدارة شؤونها ولكن ذلك ما يزال غير نافذ بسبب عدم وجود قانون ينظم ذلك ما يتطلب الإسراع لتشريعه لتحديد الموارد الممكن تحقيق إيرادات منها , للمحافظة , وكذا الأمر بالنسبة الى الصلاحيات التشريعية للمحافظات التي تحتاج ما يحدد نوعها وحدود سريانها , وكذا في تنظيم الصلاحيات المشتركة .
5. أن دور الهيأة التنسيقية بين الحكومة الاتحادية والمحافظات او بين المحافظات ذاتها قائم على أساس تحقق اللامركزية ثم مراقبة العلاقات وفقاً الى ذلك , ومع عدم تحقق اللامركزية أساساً لحد الآن , فأن دور الهيأة يجب أن يركز على دفع تطبيقات اللامركزية ولتحقق من إجراءات التحول إليها وإلا فسيبقى دورها منحصراً في حل الإشكالات والأزمات التفصيلية بسبب عدم فصل السلطات والمسؤوليات .
6. إشاعة ثقافة اللامركزية الإدارية والمالية والتنموية كونها طريقاً للتقدم , والتنافس , لا للتجارب , والتوحد , لا للتفكك , وأن اللامركزية في التخطيط تقوم على فكرة أن التنمية لا تتحقق من مستوى أعلى فقط , بل يمكن أيضاً أن تحقق من مستوى أسفل من خلال مشاركة المجموعات السكانية المستهدفة , ومن خلال الاستقلال المحلي والفرص الاقتصادية والاجتماعية المتكافئة .
7. الإسراع بتشريع :ــ

ــ قانون الهيأة العامة لمراقبة تخصيص الواردات الاتحادية استناداً الى أحكام المادة (106) من الدستور .

ــ قانون تنظيم الصلاحيات المشتركة بين الحكومة الاتحادية وسلطات الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة بإقليم .

1. من الضروري تثبيت السياسات العامة القطاعية (الصحة , والتربية والتعليم , والتجارة . والطاقة , والإسكان ... الخ) , كي لا تكون اللامركزية سبباً في اختلالات او تقاطعات في الخطط والبرامج على مستوى المحافظات .
2. في نهاية المطاف : يجب أن تبقى الوزارات السيادية : (الدفاع , والداخلية , والنفط , والمالية , والخارجية) قائمة , وتتحول مهمة بعض الوزارات الى رسم الستراتيجيات

 الكلية والاستشارية (التجارة , والتعليم العالي , والصناعة , والزراعة , والموارد المائية , والنقل , والتخطيط , والكهرباء ) , وبذلك تكون هي الوزارات الاتحادية بعد فك ارتباط الوزارات الأخرى والحاق مهماتها بالمحافظات , كما تحول وزارات أخرى الى هيئات مستقلة او مجالس عليا لإدارة القطاعات المتعلقة بها , مثل : ( الاتصالات , والبيئة , وحقوق الإنسان , والثقافة , والرياضة والشباب , والسياحة ) .

1. تشكيل فرق عمل ذات صلاحيات واسعة في الوزارات المشمولة  بفك الارتباط تضم ممثلي مديريات تلك الوزارات وممثلي المحافظات لوضع الآلية المثلى لفك الارتباط وتفادي حصول فوضى إدارية أو فراغ إداري .